España en Estado de Alarma (I). La limitación de la libre circulación de personas

Joaquín Sarrión Esteve

Ayer 14 de marzo de 2020 España entró en Estado de Alarma por segunda vez en la reciente historia democrática española (se declaró otro el 4 de diciembre de 2010 , a raíz de la crisis o huelga de los controladores aéreos), y se hace a través del  Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (en adelante RD 463/2020).

Es de sobra conocida la situación de emergencia sanitaria que la extensión del virus COVID-19 ha provocado a nivel internacional, y que ha motivado, como señala la Exposición de Motivos del RD 463/2020, que la Organización Mundial de la Salud haya declarado la emergencia sanitaria como de pandemia, y la propia declaración del Estado de Alarma, que en buena medida estaba siendo pedido por la sociedad e incluso la doctrina (mucho se ha escrito, desde el ámbito del Derecho, sobre el COVID-19 y las respuestas jurídicas al mismo, véase Sarrión Esteve, 2020).

La Constitución española contempla los estados de alarma, excepción y sitio en el art. 116 para hacer frente a situaciones excepcionales y que, con carácter temporal, habilitan la adopción de medidas tanto de limitación (en los tres supuestos), como de suspensión de derechos fundamentales en los de excepción y de sitio (art. 55.1 CE); y su régimen jurídico viene desarrollado en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LO 4/1981), procediendo su declaración cuando circunstancias extraordinarias “hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes” (art. 1.1 LO 4/1981). Hasta ahora eran las autoridades sanitarias, en particular autonómicas, las que estaban adoptando medidas restrictivas de derechos fundamentadas en los poderes atribuidos en el art. 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; lo que ha suscitado discusión en la doctrina sobre el alcance de dichas competencias ordinarias para adoptar medidas restrictivas más bien extraordinarias (véase Doménech Pascual, 2020).

El Estado de Alarma está previsto para una situación de “anormalidad social” (Gómez Sánchez, 2015: 287), incluyendo precisamente las “Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves” (art. 4.b LO. 4/1981), como en la que nos encontramos; pudiendo ser declarado por el Gobierno (art. 116.2 CE) en todo o parte del territorio nacional (art. 4 LO 4/1981), mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, que determinará el ámbito territorial, duración y efectos del estado de alarma, no pudiendo exceder de quince días, pudiendo prorrogarse con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que podría establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga (art. 6 LO 4/1981).

Duración y ámbito territorial

El RD 563/2020 por el que se declara el Estado de Alarma tiene efectos desde el momento de su publicación, es decir, desde el 14 de marzo de 2020 poco antes de las 24 horas (Disposición Final Tercera), durante quince días naturales (art. 3), y se extiende a todo el territorio nacional (art. 2), “con el fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19” (art. 1).

Autoridad Competente

Se establece que la autoridad competente es el Gobierno (art. 4.1 RD 463/2020; de conformidad con el art. 7 de la LO 4/1981, podía haber asumido esta competencia el Gobierno o en caso de una extensión territorial limitada el Presidente de la Comunidad Autónoma correspondiente), y concreta que bajo la “superior dirección” del Presidente del Gobierno las autoridades competentes, en sus respectivas áreas de responsabilidad serán: a) La Ministra de Defensa, b) el Ministro del Interior, c) el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y d) el Ministro de Sanidad; asumiendo las competencias residuales el Ministro de Sanidad. Quedan habilitados los ministros para dictar órdenes, resoluciones disposiciones e instrucciones interpretativas, mediante la adopción de las medidas previstas en el art. 11 de la LO. 4/1981, pudiendo adoptarse de oficio o a solicitud motivada de autoridades autonómicas y locales (art. 4.3 RD 463/2020).

Además, queda activado el Comité de Situación, previsto en la Disposición Adicional Primera de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, como órgano de apoyo al Gobierno.

Medidas establecidas en la declaración del Estado de Alarma

La declaración del Estado de Alarma permite, de conformidad con lo previsto en el art. 11 LO 4/1981, medidas consistentes en: a) limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; b) practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias; c) intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados; d) limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad; y finalmente e) impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por desabastecimiento de productos de primera necesidad.

Y así, la declaración contiene diferentes medidas de las previstas en el art. 11 de la LO 4/1981, consistiendo las más relevantes en la Limitación de la libertad de circulación de las personas (art. 7 RD 463/2020), requisas temporales y prestaciones personales obligatorias (art. 8 RD 463/2020), medidas de contención en el ámbito educativo y de la formación (art. 9 RD 463/2020), medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales (art. 10 RD 463/2020), medidas de contención en relación con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas (art. 11 RD 463/2020), medidas dirigidas a reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional (art. 12 RD 463/2020), Medidas para el aseguramiento del suministro de bienes y servicios necesarios para la protección de la salud pública (art. 13 RD 463/2020), medidas en materia de transportes (art. 14 RD 463/2020), medidas para garantizar el abastecimiento alimentario (art. 15 RD 463/2020), tránsito aduanero (art. 16 RD 463/2020), garantía de suministro de energía eléctrica, productos derivados del petróleo y gas natural (art. 17 RD 463/2020), operadores críticos de servicios esenciales (art. 18 RD 463/2020), medios de comunicación de titularidad pública y privada (art. 19 RD 463/2020); estableciendo además una previsión de régimen sancionador que se remite a la legislación vigente y de conformidad con la LO 4/1981.  

Medidas que se complementan, además, con la importante suspensión de plazos procesales (disposición adicional segunda), suspensión de plazos administrativos (disposición adicional tercera), suspensión de plazos de prescripción y caducidad de acciones y derechos (disposición adicional cuarta).  

Aquí nos vamos a centrar, por ahora, en la limitación de la libre circulación de personas regulada en el art. 7.

Limitación de la libertad de circulación de las personas (art. 7 RD 463/2020)

Se permite únicamente la circulación de las personas “por las vías de uso público” y para la realización de una lista de actividades establecidas en el apartado 1, que son:

  1. Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.

Si bien no se definen los productos de primera necesidad, una interpretación coherente y sistemática con lo previsto en el art. 10.1 del mismo RD 463/2020 que prevé las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial y de establecimientos y otras actividades, establece que se mantiene la apertura de “establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, peluquerías [según prensa de última hora se eliminaría esta posibilidad], prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías”, suspendiendo “cualquier otra actividad o establecimiento que a juicio de la autoridad competente pueda suponer un riesgo de contagio”.

Entiendo que se podrían ubicar en la letra a) desplazamientos para obtener los productos de primera necesidad de estos establecimientos, no todos, pero sí, desde luego, el desplazamiento a ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, combustible para la automoción, alimentos para animales de compañía.

El resto de los supuestos de desplazamientos, por ejemplo, a establecimientos de prensa y papelería, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías, entiendo que se pueden ubicar mejor en la letra h) del mismo artículo.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

Aquí no se plantea mucha duda, debiendo entender incluidos los desplazamientos para la asistencia tanto a centros, servicios como establecimientos de carácter sanitario.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

Se trata del desplazamiento necesario para poder acudir al lugar de trabajo para realizar la prestación laboral, profesional o empresarial, que puede ser interprovincial, tanto en transporte público como privado (véase que se mantienen los servicios de servicios de transporte público de viajeros por carretera, ferroviarios, aéreo y marítimo, aunque reducidos, en el art. 14).

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

El retorno al lugar de residencia habitual, bien porque la persona se hubiera desplazado con antelación a la entrada en vigor de la declaración del Estado de Emergencia poco antes de la media noche del 14 de marzo de 2020 (y aquí habría que entender que el retorno puede ser individual o en grupo, véase más abajo está cuestión sobre el último inciso de la letra h); como el retorno al lugar de residencia cuando se ha realizado cualquiera de los desplazamientos permitidos en este artículo.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

Estamos ante un concepto jurídico indeterminado que abre múltiples posibilidades.  Podemos entender como causa de fuerza mayor una situación de carácter imprevisible o inevitable que nos obliga a realizar un desplazamiento que en principio no estaría permitido, y el estado de necesidad sería una situación que motivaría también tal desplazamiento como único modo de evitar un mal propio o ajeno, siempre que el sujeto no haya creado o provocado de forma intencionada esta situación de necesidad.

El propio Presidente del Gobierno, en su comparecencia sobre la declaración del Estado de Alarma, indicó que se podría sacar a pasear el perro, esto se puede motivar en que el perro debe realizar sus necesidades fuera de casa, pero en mi opinión esta actividad no se ubica bien en los supuestos de causa de fuerza mayor (entendida como una situación imprevisible e inevitable), ni tampoco en causa de necesidad (puesto que siempre se puede organizar en casa), que legitimara la conculcación de la prohibición general, y se ubica mejor en la letra h) siguiente.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.”

Estamos ante un concepto jurídico indeterminado, entiendo que aquí cabe incluir la actividad de sacar a pasear al perro u otra mascota para que haga sus necesidades, y también cabrían muchas otras actividades; así, por ejemplo:

Asistencia a los lugares de culto y a las ceremonias civiles y religiosas, incluidas las fúnebres, en los términos previstos en el art. 11 RD 463/2020, que las permite, condicionándolas a “la adopción de medidas organizativas consistentes en evitar aglomeraciones de personas, en función de las dimensiones y características de los lugares, de tal manera que se garantice a los asistentes la posibilidad de respetar la distancia entre ellos de, al menos, un metro”; por una interpretación sistemática con el resto del RD.

También por la misma razón podemos incluir el desplazamiento a establecimientos de comercio minorista que permanecen abiertos, de conformidad con lo previsto en el art. 10.1 RD 463/2020, cuando no proveen alimentos o servicios de primera necesidad, así, por ejemplo: establecimientos de prensa y papelería, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías.

La interpretación del inciso final de la letra h del art. 7.1.

Una de las cuestiones que han suscitado ciertas dudas jurídicas se refiere a la forma individual del ejercicio de estas actividades de circulación, puesto que la letra h del art. 7.1 RD 463 incluye como inciso final que “habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.”, claro que la cuestión es que la interpretación literal conlleva a considerar su aplicación únicamente a las actividades de análoga naturaleza que indica la letra h (Belmonte, 2020); si bien en mi opinión, aunque estemos ante una deficiencia de técnica legislativa que por razones de seguridad jurídica requeriría una corrección de errores, procede realizar una interpretación teleológica de la disposición, pues es manifiesto que la norma pretende que todas las actividades de circulación se realicen de forma individual salvo que concurra una necesidad de acompañar a una persona con discapacidad o por otra causa justificada (acompañar a un menor, por ejemplo, a un centro sanitario); y además esto se acomoda a la propia interpretación auténtica de la disposición manifestada de forma explícita por el Presidente del Gobierno en su comparecencia pública sobre la declaración del Estado de Alarma , en el sentido de manifestar, tras dejar una pausa que “esta circulación habrá de realizarse individualmente, salvo en las personas con dificultad de movilidad, con discapacidad para poder moverse, y podrán ir acompañadas” (Comparecencia, 2020).

Asimismo, para la realización de estas actividades se permite la circulación con vehículos particulares por las vías de uso público, también se permite la circulación con vehículos particulares para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio (art. 7.2 RD 463/2020), si bien hay que considerar que el Ministro del Interior puede acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas, o las restricción en las mismas por razones de salud pública, seguridad o fluidez en el tráfico (art. 7.4 RD 463/2020).

Se añade como garantía que en cualquier desplazamiento deben respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias (art. 7.3 RD 463/2020).

También se han planteado dudas sobre la conveniencia de este estado excepcional, y no otro más garantista (como el de excepción), al incorporar una limitación general de la libre circulación que puede entenderse como un supuesto de suspensión del derecho, aunque existan excepciones a la limitación general, así por ejemplo, Díaz Revorio, David Delgado.

Referencias.

Belmonte, E. (2020), El Gobierno prohíbe salir a la calle excepto para ir al médico, al trabajo, a cuidar a quien lo necesite o a comprar productos de primera necesidad, 15/03/2020, https://civio.es/el-boe-nuestro-de-cada-dia/2020/03/14/estado-de-alarma/

Comparecencia íntegra del Presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, sobre la declaración del Estado de Alarma (2020), RTVE, 14/03/2020, https://www.rtve.es/alacarta/videos/especiales-informativos/comparecencia-integra-pedro-sanchez-medidas-del-estado-alarma/5539374/

   también aquí: https://twitter.com/i/broadcasts/1YqKDEVXZNQGV

Doménech Pascual, G. (2020), Competencia autonómica para adoptar medidas de contención, Derecho público del coronavirus (i), Almacén del Derecho, 14/03/2020,  https://almacendederecho.org/derecho-publico-del-coronavirus-i-competencia-autonomica-para-adoptar-medidas-de-contencion/

Gómez Sánchez, Y. (2015), Constitucionalismo Multinivel. Derechos Fundamentales, Sanz y Torres, 3ª edición.

Sarrión Esteve, J. (2020), Coronavirus & Law, https://iurisprudentia.net/coronavirus-law/

Agradecimientos.

Joaquín Sarrión agradece el apoyo a sus actividades de investigación de la Ayuda del Programa “Ramón y Cajal “(RYC) 2015 (RYC-2015-188821), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación a través de la Agencia Estatal de Investigación (EAI), y cofinanciado por el Fondo Social Europeo.

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