España en Estado de Alarma (III). Cambios introducidos por el RD 465/2020. de nuevo sobre las limitaciones a la libre circulación de personas y la suspensión de los plazos administrativos

Joaquín Sarrión Esteve

Recientemente, y tras la declaración del Estado de Alarma a través del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE Núm. 67, 14/03/2020, en adelante RD 463/2020), hemos tenido oportunidad de analizar varias cuestiones:

  1. España en Estado de Alarma (I). La limitación de la libre circulación de personas;
  2. España en Estado de Alarma (II). Sobre los plazos administrativos.

Además, el interés y relevancia jurídica de los problemas interpretativos que se están planteando con las medidas adoptadas frente a la crisis sanitaria producida por el coronavirus han motivado la necesidad de disponer de una recopilación actualizada sobre los trabajos y publicaciones que, de carácter jurídico, están siendo preparadas con gran responsabilidad y rigor por parte de la doctrina, a pesar de la celeridad que se requiere en momentos así, y remitimos a esta recopilación Coronavirus & Law, para seguir lo último a este respecto..

Pues bien, hoy 18 de marzo de 2020 se ha publicado en el BOE el Real Decreto465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID 19, y que introduce algunas novedades que han tratado de forma breve en civio.es  E. Belmonte y M. Álvarez  y a las que remitimos para ver con carácter general estas novedades (Belmonte, Álvarez, 2020), pero se han afectado las cuestiones tratadas en los comentarios anteriores, de ahí que pretendamos aquí realizar una breve actualización respecto a las publicaciones previas.

  • La limitación de la libre circulación de personas.

Vías o Espacios de uso público. En la redacción original el RD 463/2020 hacía referencia a las vías de uso público, lo que excluía de su aplicación los espacios públicos, y ya había sido objeto de crítica por los problemas de interpretación que podía ocasionar (Sarrión Esteve, 2020a); de forma acertada se amplía el ámbito de aplicación, como parecía que era la voluntad legislativa a pesar de la redacción inicial, incluyendo los espacios junto a las vías de uso público.

Circulación individual o acompañada. Ya habíamos comentado las dudas jurídicas que se habían planteado en relación con la limitación de la libre circulación de personas dado que la previsión de realización individual de las actividades permitidas estaba prevista únicamente para el supuesto de la letra la letra h del art. 7.1, referido “Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.”; y que abría la puerta a interpretar, en un sentido literal, que el resto de actividades se podían realizar no sólo de forma individual sino también acompañado.

Sin embargo, ya planteamos que seguramente estábamos ante una deficiencia de técnica legislativa que por razones de seguridad jurídica requeriría de una corrección de errores. Sin perjuicio de ello abogábamos por realizar una interpretación teleológica de la disposición, ya que la norma pretende que todas las actividades de circulación se realicen de forma individual salvo que concurra una necesidad de acompañar a una persona con discapacidad o por otra causa justificada (acompañar a un menor, por ejemplo, a un centro sanitario), lo que quedaba respaldado por la propia interpretación auténtica de la disposición manifestada de forma explícita por el Presidente del Gobierno en su comparecencia pública sobre la declaración del Estado de Alarma , en el sentido de manifestar, tras dejar una pausa que “esta circulación habrá de realizarse individualmente, salvo en las personas con dificultad de movilidad, con discapacidad para poder moverse, y podrán ir acompañadas” (Comparecencia, 2020).

Con la modificación introducida hoy, se confirma la necesidad de corregir el artículo por razones de seguridad jurídica, tal y como habíamos planteado, y ya no es necesario realizar una interpretación teológica de la disposición, sino que queda claro, tal y como queda redactado tanto la introducción al apartado 1, como la letra h del artículo (Artículo único, apartado uno del RD 465/2020):

“Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada”.

“h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.”

Parece un acierto haber corregido la deficiencia legislativa del RD 463/2020, comprensible dada la urgencia y celeridad con la que se tuvo que aprobar, y que se haya mejorado el tenor de la norma, de forma que queda salvaguardada, ahora sí, la seguridad jurídica en este tema, ampliando, además, respecto a la antigua redacción de la letra h, para incluir la posibilidad general respecto a la realización de las actividades permitidas, no sólo para permitir acompañar a personas con discapacidad, sino también a menores y mayores, aunque se pudieran entender incluidos en la salvaguarda de “otra causa justificada”, como habíamos planteado.

Las peluquerías. Otra corrección, quizá menos relevante desde el punto de vista de la interpretación de la norma, pero sin duda importante por la demanda del sector, es la modificación referida a la peluquerías, cuya apertura se permitía, pasando ahora a permitirse “el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio” (art. único apartado dos del RD RD 465/2020).

  • La suspensión de los plazos administrativos.

Otra de las dudas jurídicas que se habían planteado era la aplicación o no de la suspensión de los plazos administrativos prevista en la Disposición Adicional Tercera a los procedimientos tributarios y de la Seguridad Social, que el RD 465/2020 soluciona con sendas exclusiones en los dos nuevos apartados 5 y 6 que se introducen en dicha disposición (art. único apartado cuatro RD 465/2020).

Es de agradecer, y un acierto, la modificación que se realiza del apartado 4 de la Disposición Adicional Tercera del RD. 463/2020, con el siguiente tenor:

No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo

De la lectura de la redacción original habíamos planteado que la para continuar con el procedimiento administrativo era necesario que el órgano competente acordara de forma motivada la adopción de medidas de ordenación e instrucción que fueran estrictamente necesarias y sometidas a la conformidad del interesado sobre dichas medidas, o bien a la conformidad del interesado a que no se suspenda el procedimiento (Sarrión Esteve, 2020b). Apunta Diego Gómez Fernández, de forma sugestiva (Gómez Fernández, 2020) que:

“Se puede acordar llevar a cabo las medidas de ordenación e instrucción:

  • estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad
  • o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.”

Sin embargo, tras varias lecturas de la disposición, cabría preguntarse si se puede ir más allá, y entender que estamos ante dos supuestos distintos, o en otras palabras, si podemos desarrollar aquí dos excepciones para acordar la continuación del procedimiento, con un contenido de medidas que no necesariamente deben ser del mismo tipo:  

a) medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado contando con su conformidad; y/o

b) cualquier tipo de medida, aunque no sean de ordenación e instrucción, ni sean estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado, cuando éste muestre su conformidad con que no se suspenda el plazo (porque está dando su conformidad a la continuación, e incluso terminación del procedimiento).  

De forma que cuando el interesado muestre su conformidad con la no suspensión, se podría continuar el procedimiento e incluso llegar a su finalización; sin necesidad de que estemos ante los supuestos de procedimientos referidos a los hechos que han motivado el estado de alarma o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, a los que se refiere el apartado siguiente de la disposición.

El RD 365/2020 viene a introducir otra excepción a la suspensión, introduciendo en el apartado 4 de la Disposición Adicional Tercera la posibilidad de que las entidades del sector público puedan acordar de forma motivada la continuación de los procedimientos administrativos que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, que se añade a la posibilidad ya existente de dictar ese acuerdo motivado respecto a la continuación de los procedimientos referidos a las situaciones que han motivado el estado de alarma, con el siguiente tenor:

Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios

Apunta Gómez Fernández que aquí se podrá acordar la continuación como si no hubiese habido suspensión y paralización (Gómez Fernández, 2020), y esto sería la gran diferencia con los supuestos analizado con antelación, ya que allí únicamente cabrían medidas de ordenación e instrucción, mientras que aquí sí cabría la terminación del procedimiento; por ello sugiere que estos cambios introducidos no serían suficientes, y sería necesario introducir nuevas excepciones como cuando se trate de procedimientos con un único interesado y sin terceros, para poder terminar el procedimiento. Y como solución eventual e imaginativa propone interpretar de forma amplia la expresión “situaciones estrechamente vinculadas a los hechos que justifican el estado de alarma”.

En mi opinión no habría que descartar la solución expuesta de una interpretación más flexible del apartado 3 de la disposición, en el sentido de que la conformidad del interesado o interesados puede darse tanto para la adopción de medidas de ordenación e instrucción -estrictamente necesarias- como también para que no haya suspensión entendiendo la no suspensión como la continuación del procedimiento, y por tanto, abriendo la puerta a que se puedan dictar resoluciones.

Asimismo, sin perjuicio de la suspensión de plazos, los interesados pueden realizar o seguir realizando las actuaciones a las que tengan derecho: solicitudes, subsanaciones, alegaciones, recursos, etc.

Pero cabría añadir, como ha señalado acertadamente Hernández Jiménez, y también habíamos señalado implícitamente, que durante el estado de alarma se pueden iniciar o incoar procedimientos administrativos, si bien el procedimiento quedaría afectado por la suspensión tras el inicio o incoación (Hernández Jiménez, 2020).

Por lo demás, y respecto al cómputo de los plazos y las eventuales consecuencias de las medidas y resoluciones adoptadas, creo que la publicación de Diego Gómez Fernández es muy completa, y coincido plenamente, remitiendo a la misma (Gómez Fernández, 2020).

Y sigo recomendando acudir al compendio de estudios y aportaciones que humildemente trato de tener actualizado aquí (Sarrión Esteve, 2020c)

Referencias.

Belmonte, E., y Álvarez del Vayo, M., (2020), Cambios en el estado de alarma: así quedan las prohibiciones a salir y el cierre comercial, 18/03/2020, https://civio.es/el-boe-nuestro-de-cada-dia/2020/03/18/consulta-los-cambios-en-el-estado-de-alarma/

Gómez Fernández, D. (2020),  La suspensión de los plazos administrativos por la crisis del COVID-19 (RD 463/2020 y RD 465/2020), 18/03/2020, https://www.derechoadministrativoyurbanismo.es/post/la-suspensi%C3%B3n-de-los-plazos-administrativos-por-la-crisis-del-covid-19-rd-463-2020-y-rd-465-2020?postId=5e6cb80272e5ec001702a16b

Hernández Jiménez, H. M., Coronavirus: ¿hasta dónde llego tramitando?, El Consultor de los Ayuntamientos, La Ley 3167/2020, 18/03/2020.

Sarrión Esteve, J. (2020a), España en Estado de Alarma (I). La limitación de la libre circulación de personas, iurisprudentia.net, 15/03/2020, https://iurisprudentia.net/2020/03/15/espana-en-estado-de-alarma-i-la-limitacion-de-la-libre-circulacion-de-personas/

Sarrión Esteve, J. (2020b), España en Estado de Alarma (II).Sobre los plazos administrativos , iurisprudentia.net, 16/03/2020, https://iurisprudentia.net/2020/03/16/espana-en-estado-de-alarma-ii-sobre-los-plazos-administrativos/

Sarrión Esteve, J. (2020c), Coronavirus & Law, iurisprudentia.net, https://iurisprudentia.net/coronavirus-law/

Agradecimientos.

Joaquín Sarrión agradece el apoyo a sus actividades de investigación de la Ayuda del Programa “Ramón y Cajal “(RYC) 2015 (RYC-2015-188821), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación a través de la Agencia Estatal de Investigación (EAI), y cofinanciado por el Fondo Social Europeo.

Deja un comentario

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios.